Текущие проблемы законодательного регулирования управления документацией и информацией
Одной из главных тем прошедшей недавно в Москве конференции «Осенний документооборот-2011. ЭОС о главном: государственные услуги, портальные решения ECM-класса, мобильность, хранение» стало, в том числе и законодательное обеспечение отрасли. А с соответствующим докладом «Текущие проблемы в области законодательного регулирования управления документацией и информацией» выступила ведущий эксперт по управлению документацией компании «Электронные Офисные Системы», член «Гильдии Управляющих Документацией» и ARMA International Наталья Храмцовская.
В начале своего выступления на конференции «Осенний документооборот-2011. ЭОС о главном: государственные услуги, портальные решения ECM-класса, мобильность, хранение» Наталья Храмцовская, подводя итоги последних полутора-двух лет, констатировала, что основные препятствия, мешавшие использовать электронные документы в государственном управлении и деловой деятельности, сняты причем сделано это так масштабно, что масштаб произошедших изменений большинством пока просто еще не осознан. Именно поэтому значительная часть оставшихся проблем связана с непродуманными организационно-техническими мерами. Которые, в частности, проявляются при оказании электронных госуслуг, а также функционировании системы трансграничного электронного взаимодействия. В то же время, ситуация осложняется еще и тем, что произошедшие изменения настолько кардинальны, что требуется очень длительное время, чтобы «переварить» многочисленные изменения в законодательстве. Еще один негативный фактор связан с избыточным перекосом в сторону электронных документов в условиях смешанного документооборота, когда бумаге все еще необходимо уделять достаточно внимания.
Отдельно стоит сказать, что целый ряд принятых законов еще по-настоящему не начали действовать – характерным примером этому является закон о персональных данных и закон о доступе к государственной информации. Они приняты, действуют уже давно, но пока полноценной использоваться еще не начали. Поэтому существует большая вероятность того, что совсем скоро все требования, которые в них содержаться, придется выполнять уже в полной мере. Что заставляет обратить на это более пристальное внимание, так это то, что в настоящее время также происходит и серьезное ужесточение законодательно-нормативных требований к документированию деятельности, причем по нескольким направлениям сразу.
«В то же время, изменения в законодательстве по электронной подписи тоже самым серьезным образом повлияет на ситуацию с электронным документооборотом и госусугами. Но пока вся страна старательно игнорирует новый закон
«Об электронной подписи», - то есть о нем все знают, но живут по старому закону об ЭЦП. И хотя мы четко должны понимать, что 1 июля 2012 года он прекратит свое существование, у меня есть предположение, что эту дату снова перенесут. Потому что новое законодательство требует разработки совершенно новой законодательно нормативной базы, а у меня складывается ощущение, что регулятор в лице Минэкономразвития, Минкомсвязи и ФСБ еще до конца не поняли, что им делать с простой электронной подписью, не говоря уж о квалифицированной ЭП, - а нормативная база должна быть разработана как раз ими» - рассказывает Наталья Храмцовская.
Далее г-жа Храмцовская рассказала, что все нормативные документы серьезно «запаздывают», что не способствует решению вышеизложенных проблем. «Меня все время удивляет странный оптимизм наших регуляторов, когда в планах разработки нормативной базы совершенно не учитывается горький предыдущий опыт. Если предыдущий комплект нормативных документов был разработан с опозданием от шести месяцев до года, то почему они считают, что следующий может быть разработан за три месяца. Это просто нереально, тем более что только по Закону о персональных данных в связи с изменением ряда положений, Правительство должно разработать девять Постановлений, без которых дальнейшая законодательная баз разрабатываться не может. И, конечно, всему процессу серьезно препятствует полное игнорирование зарубежного опыта» - отмечает эксперт.
Наглядный пример такой задержки, по словам г-жи Храмцовской, демонстрирует процесс разработки законодательно-нормативных актов, связанных с введением внутреннего электронного документооборота в ведомствах с 1 января 2012 года. «Но это не конечный срок, - задержка двух основных нормативных актов уже произошла («Внесение в изменение правил делопроизводства…» был одобрен лишь недавно, а «Требования к информационным системам…» по нашей информации находятся еще на утверждении Минюста. Однако, уже сейчас можно говорить о ключевых требованиях к ИС государственных ведомств: прежде всего, это взаимодействие с МЭДО и СМЭВ, целый ряд функциональных и нефункциональных требований, положения опираются на ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. При этом, очень большой раздел документа посвящен новому подходу к систематизации и хранению электронных документов в СЭД, - рассказывает ведущий эксперт по управлению документацией ЭОС Наталья Храмцовская. - По моему мнению, здесь есть два пункта, которые могут привести к осложнениям: этот документ не устанавливает переходный период, который бы позволил государственным органам правильно сориентироваться, а разработчикам ПО доработать свои решения. США. Кроме того, разрабатывая такие требования, необходимо обеспечить соответствие подавляющего большинства ведомств уже их первому варианту без каких-либо доработок с их стороны. Этот момент здесь тоже проигнорирован, что может создать дополнительные трудности для наших клиентов и обеспечить нас ударными темпами по решению новых задач».
Что касается ближайших перспектив, то в своем выступлении Наталья Храмцовская особенно отметила электронный нотариат. По ее словам, для того, чтобы реализовать подавляющее большинство наиболее серьезных госуслуг в электронном виде, сейчас необходимы нотариусы (нотариальные заверения документов и т.д.). Поэтому вопрос о развитии и законодательном закреплении электронного нотариата стоит сегодня очень остро. Она также отметила, что в настоящее время существуют два законодательных проекта, в которых регулируются как раз именно эти вопросы. С одной стороны, это проект Минюста, по которому планируется внесение изменений в существующий закон о нотариате (направлен в Правительство 30 августа 2011 г.). Второй проект – это проект совершенно нового ФЗ «О нотариате и нотариальной деятельности в Российской Федерации», в котором будет особенная часть, где нотариусам фактически передается существенная часть очень важных социальных функций, которые они будут исполнять как «точка оцифровки» бумажных документов граждан и часть цепочки по оказанию электронных госуслуг.
Еще одно крайне важное направление – это разработка нормативной и методической базы, связанной с правилами хранения электронных документов, в том числе в онлайн-системах и регламентацией хранения электронных документов в организациях и в государственных электронных архивах. В том числе и проблема переподписания электронных документов с ЭЦП или снятия ЭЦП, - организация их хранения в целом. «Наша компания эту проблему озвучивает уже давно, более того, мы со своей стороны в рамках технического подкомитета (ПК6) предприняли ряд шагов для снятия хотя бы части вопросов. Мы занялись разработкой стандартов, связанных с организацией хранения электронных документов и на сегодня подкомитетом разработано и выложено для ознакомления два проекта стандартов: стандарт ISO/TR 18492:2005 «Обеспечение долговременной сохранности электронных документов», основанный на основе технического отчета ISO. И как методическое руководство, этот документ можно совершенно спокойно использовать уже сейчас. А второй стандарт ISO/TR 15801:2009 «Системы электронного документооборота. Управление документацией. Информация, сохраняемая в электронном виде. Рекомендации по обеспечению достоверности и надежности» фактически направлен на обеспечение юридической значимости информации, сохраняемой в электроном виде. Я очень надеюсь, что до весны следующего года эти стандарты станут национальными ГОСТами и с нашей точки зрения определенный вклад в эту работу нами внесен» - отметила ведущий эксперт по управлению документацией ЭОС Наталья Храмцовская.
«Подводя итоги моему выступлению стоит сказать, что те проблемы, на которые мы сейчас натыкаемся, во многом являются проблемами роста. Не бывает так, что идут существенные изменения ситуации, методов и стиля работы и чтобы этих проблем не было. Ведь избыток инноваций создает определенный психологический прессинг и начинает уже действовать человеческий фактор. Конечно, ошибки будут, но вопрос в другом – они должны исправляться. А пример СМЭВ показывает сегодня, что это делается крайне медленно – ошибки, выявляемые в процессе опытной эксплуатации, практически не корректируются. И со стороны ведомств и со стороны пользователей возникает огромное количество проблем, возникновение которых можно было бы предусмотреть, но никто даже не подумал проиграть всю ситуацию наперед в реальной эксплуатации. Эта ситуация («сырое» ПО на портале, старые формы и информация –органам власти, передающим актуальные данные говорят, что им некогда ее на портале размещать) компрометирует саму идею оказания государственных услуг в электронном виде. И конечно, существенное отставание в разработке подзаконных нормативных правовых актах все автоматически осложняет» - отметила Наталья Храмцовская.
В самом конце своего выступления на «Осеннем документообороте» г-жа Храмцовская остановилась на проблеме кадров в области управления информацией и документацией, и их подготовки для государственных органов. Если раньше, по ее словам, специалисты могли себе позволить второе высшее образование в этой области за государственный счет, то после прекращения государственного субсидирования таких программ, госслужащие практически перестали получать образование в этой области, - никто не может позволить себе оплатить такое образование за свой собственный счет. Осталось только одно направление – повышение квалификации. Соответственно, резко встала другая проблема – как такое огромное количество госслужащих обеспечить грамотными и качественными курсами, - ведь точек, где это можно сделать не очень много. «Поэтому сейчас наблюдается просто ажиотажный спрос на такие курсы в РАГС, - если группа ранее была рассчитана на 40 человек, сейчас в ней уже 120, причем вне ее осталось еще 300 человек из-за банальной нехватки места. И это только курсы по ДОУ («Документационное обеспечение управления»), в декабре ожидаются курсы по электронным документам в управлении, на которые будет еще больше запросов. В целом, очень многие госслужащие стремятся получить знания, однако получить их особо негде» - отметила в заключении своего выступления ведущий эксперт по управлению документацией ЭОС, член «Гильдии Управляющих Документацией» и ARMA International Наталья Храмцовская.
PS. Запись выступления Наталья Храмцовской на "Осеннем документообороте" доступна для прослушивания в ECM_comminuty
Опубликовал: Сергей Мальцев (info@ict-online.ru)
Тематики: Интеграция, Регулирование