Юрьев день электронного правительства

Написал статью в конце июня этого года. Отразил часть вопросов беспокоивших региональные власти по теме внедрения электронного правительства. Никуда материал не отдавал на опубликование, теперь вот решил в блог разместить. Эссе получилось большое. Накоротке с этой темой не разберешься.

Определенный, как принято сейчас говорить  трэнд, сложился в способах  внедрения бескомпромиссных государственных управленческих решений.  Улучшение качества государственного управления  насыщает многие правительственные инициативы. Их часто для демонстрации решительности послабления государственного давления и внедрения новых технологий презентуют населению как ближайшую перспективу, а органам власти поручают в сжатые сроки обеспечить выполнение инноваций. Чаще всего такие сроки провозглашает президент. В 2010 году после принятия закона № 210 от 27.06.2010 «Об организации предоставления  государственных и муниципальных услуг » (далее Закон №210-ФЗ) Президент строго заявил, что уже с первого июля 2011 года при оказании государственных и муниципальных услуг с граждан больше не будут требовать предоставление справок и документов, которые выданы другими органами власти. С обозначенной даты ведомства должны настроить межведомственное взаимодействие и самостоятельно обмениваться необходимыми документами и информацией. Всех, кроме тех, кому предстоит исполнять норму Закона, это решение восхитило и с учетом малого срока на воплощение хотелось оценить, как  это будет работать в действительности.

Не удалось. К концу июня уже существовал проект поправок в данный Закон, принятый в третьем чтении, который отсрочил действие норм о межведомственном обмене документов до 1 июля  2012 года. Кроме этого в документ внесено множество других дополнений и изменений, включая уже обычные для подобных случаев исключения из правил, о которых как всегда, почему-то не знают на момент принятия первоначальной редакции. Или знают, но торопятся всех удивить. Вот и удивили, вот тебе бабушка и юрьев день. А обещания выглядели убедительно. Схожая ситуация была с Законом № 294 от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», когда глава государства также анонсировал скорейшую либерализацию надзорной деятельности, и назвал сроки. А потом по складывающейся традиции, закон уже через пол года был изменен, появились исключения, для отдельных видов надзорной деятельности порядок организации и проведения проверок был отложен.

Еще один Закон № 152 от 26.07.2006 «О персональных данных», тоже  с репутацией прогрессивного, в отдельных положениях все никак не мог подстроиться под существующие отношения. И принятый в 2006 году, в части приведения в соответствие информационных систем персональных данных,  откладывался до 1 июля 2011 г.

Получая такой негативный опыт, общественность в России может перестать верить в законы,  стремительно устанавливающие обновление взаимоотношений государства и граждан.

Юрьев день формирования электронного правительства в России - 1 июля 2011, показал не только, как в России умеют поддерживать тонус реформ, но и обнажил еще некоторые противоречия, продолжающие волновать государственных служащих и после переноса срока.

Для Российской Федерации характерна двухуровневая система управления элементами электронного правительства, - федеральная и региональная, последняя включает и муниципальный уровень. Для федеральных органов исполнительной власти свойственна высокая степень централизации и здесь автоматизация услуг не вызывает столько вопросов, как у региональных исполнительных органов государственной власти. 

Право для проформы

Исполнить на технологичном уровне требования Закона 210-ФЗ в части обмена документами и информацией в субъектах Федерации можно, только если внедрять систему электронного межведомственного взаимодействия.

В поддержку этого в стране утверждены требования к системе межведомственного электронного взаимодействия (далее СМЭВ). Объединить планируется в единую систему взаимодействия все три уровня услуг, федеральные, региональные и муниципальные. На состоявшемся в июне методическом семинаре  для исполнительных органов власти субъектов Федерации представители  двух ответственных ведомств Минкомсвязи и Минэкономразвития отчитались, что необходимая правовая база для совершенствования государственных и муниципальных услуг средствами электронного правительства создана,  описана единая федеральная система, права и обязанности ее оператора Минкомсвязи РФ, определены задачи региональных властей

Ведущим документов является Постановление Правительства № 697 от 08.09.2010 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»,  которое рекомендовало субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления обеспечить создание и функционирование региональных СМЭВ.

Далее за месяц до наступления времени «Ч» (01.07.2010г.) принимается Постановление Правительства от 08.06.2011 № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме», где детализируются  задачи по формированию СМЭВ, конкретизируется ее назначение и свойства. И снова  исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписано осуществить формирование надлежащей инфраструктуры и обеспечить ее подключение к федеральной платформе взаимодействия.

Совокупно с требованием Закона 210-ФЗ об организации взаимодействия и обмена документами все эти меры выглядят достаточно комплексно.

Но в России не обошлось без коррекционного фактора. Весной 2011 года активность по презентации своего решения стало проявлять ОАО Ростелеком (РТК). Содержание предложения сводится к тому что вся нормативно зафиксированная  архитектура электронного правительства уже создается Ростелекомом и всем субъектам Федерации следует заключить соглашения об аренде имеющейся инфраструктуры и не растрачиваясь на свою собственную инфраструктуру пользоваться всеми компонентами, развернутыми РТК на правах возмездного облачного сервиса. На первый взгляд видны преимущества такой модели. Уже созданы все технологические звенья, взаимодействие будет происходить по единому принципу на единой площадке, система взаимодействия объединяет федеральные, региональные и муниципальные структуры и главное на местах не нужно беспокоиться о выполнении нормативных актов, касающихся развертывания региональных СМЭВ. За них это сделал федеральный подрядчик. Как раз  это преимущество и вызывает больше всего нареканий,  потому,  что упомянутые раннее документы,  ставят  перед органами государственного управления задачу развивать комплексы информационно-технологических элементов, а не перед федеральным подрядчиком.  Но если тотально будет внедрена единая система, эксплуатирующаяся РТК, за которую данная компания взыскивает с субъектов РФ фиксированную плату, при этом все информационно-технологические компоненты, перечисленные в Постановлении Правительства №451, находятся в собственности РТК, то каким образом ответственность за развертывание и работоспособность данной инфраструктуры могут нести регионы? В юридическом и техническом смысле данные системы не являются региональными СМЭВ, объединенными общей зависимостью и единой точкой доступа. Скорее всего, речь идет,  -  о единой общефедеральной системе, к которой ведомства на местах получают доступ на равных технологических основаниях.  Региональные органы исполнительной власти и муниципалитеты только пользователи внешней системы на возмездной основе  в виде услуги, сервиса. А если регион пользователь?  Следовательно, все нормативные документы, регламентирующие работу данной системы, условия ее эксплуатации,  к  стороне получающей услугу отношения не имеют.  На местах остается проводить работу по созданию и доработке веб-сервисов информационных систем органов власти, участвующих в оказании услуги и  еще ряд мер, выходящих непосредственно  за пределы технологической платформы.

Что же это тогда за система региональная СМЭВ, если регион ее не создавал и не поддерживает работоспособность, кто ее собственник? Далее мы остановимся еще подробней на этом вопросе.

Итак, с точки зрения региональных властей они должны стать пользователями типового общефедерального продукта. Соответственно некорректны формулировки Постановления Правительства № 451 о региональных СМЭВ, подлежащих подключению к федеральной системе взаимодействия.  По фактическому архитектурному плану из центра таковых не должно быть.

Почему если заведомо внедряется общефедеральная целевая схема функционала электронного правительства,   то сразу и не построить правоотношения под  диктуемый порядок. Не назвать вещи и события своими именами. В этом случае, справедливо  и удобней для регионов,  которых объединяют общей системой, в нормативных документах,   требованиях к инфраструктуре  взаимодействия, так и прописать, что инфраструктура общефедеральная, собственником и оператором системы являются уполномоченные федеральные ведомства, а органы государственной и муниципальной власти всех уровней занимаются нормативным сопровождением, кадровым укомплектованием, настраивают веб-сервисы своих информационных систем и оплачивают аренду.  В  федеральных  документах при этом  подробно регламентировать отношения федерального оператора и пользователей. Прописать права и обязанности сторон, порядок формирования арендной платы и т.д., поскольку здесь скорее административно-публичные отношения, чем гражданско-правовые. Можно ожидать контр мнение,- нормативные акты устанавливали общий порядок формирования межведомственного взаимодействия без каких либо преференций, а то, что субъекты Федерации в массовом порядке заключают соглашения с  единым исполнителем без приобретения каких либо прав на технологические компоненты, так это их добровольное волеизъявление.

Аргументы о том, что РТК является единым национальным оператором электронного правительства в России,  лишь упрочил вывод  о том, что выбрав единого монопольного исполнителя, в распорядительных документах следовало бы оговаривать права,  обязанности и ответственность данного оператора, регламентировать его роль и ценовую политику. Здесь напрашивается одно немаловажное терминологическое уточнение. Согласно Распоряжения Правительства Российской Федерации 21 марта 2011 г. № 453-р  РТК объявлен не национальным оператором, а единственным исполнителем работ, что носит иную юридическую и содержательную нагрузку.  Кроме того в  перечне, утвержденных настоящим Распоряжением мероприятий, нет права на создание и владение большей части  инфраструктуры, перечисленной  уже в другом Постановлении Правительства № 451. По поводу СМЭВ сказано только, что РТК занимается развитием межведомственного электронного взаимодействия на основе системы взаимодействия.

Более  того в том же Постановлении Правительства № 451 в п 2. установлено,  что Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации является оператором государственных информационных систем, входящих в состав инфраструктуры взаимодействия и про РТК там ни слова. 

За что должны отвечать регионы?

Внедрение внешней системы, поддерживающей существование электронного правительства, породило еще одно  несовпадение. Для методической поддержки  Закона 210-ФЗ Минэкономразвития РФ разрабатывает методические рекомендации по обеспечению межведомственного взаимодействия, мониторинга его внедрения и т.д. Логично, что в данных документах на областные и республиканские администрации возлагается ответственность за проведение соответствующих работ, включая описание услуг и карт взаимодействия,  подготовку отчетности согласно показателей.

В то же время в предложении, представленном РТК региональным властям, есть работы по переводу государственных и муниципальных услуг в электронный вид, в первую очередь это услуги по приоритетному списку из Распоряжения Правительства от 17.12.09 г.  № 1993. Если услуги РТК "обязательны к принятию", тогда логично, чтоб эти  работы, которые рекомендует Минэкономразвития также возглавил единый исполнитель и отчитывался об их исполнении. 

Так, в   Регламенте работы с информационной системой мониторинга выполнения мероприятий по переходу на межведомственное взаимодействие  одним из базовых исходных значений в отчетности для субъекта считается подписание акта о вводе в эксплуатацию региональной СМЭВ. Но, как уже описано ранее, «одобренная» федеральным центром инициатива не предполагает никаких документов о вводе в эксплуатацию систем, потому что регионы не заказывают их разработку и не являются их обладателями.

Очевидно, что успешное электронное правительство это три слагаемых: техника, право и организация. Формально единый исполнитель указывая на выгоду своего решения не подчеркивает что организационные и нормативные меры все равно остаются за арендатором  и в конечном итоге потребуется выстраивать работу по взаимодействию   технологической площадки и  системой оказания публичных услуг как объекта административно-управленческих отношений (оперативная корректировка (актуализация), управленческое воздействие, синхронизация с нормативами ). Если техническая эксплуатация разделена с нормативным и организационным регулированием,  сложно поверить в перспективу такой конструкции.

Несмотря на то, что в проект Закона 210-ФЗ готовились поправки, из центра  регионы все еще ориентировали на 1 июля 2011 года и не поощряли намерения по созданию собственных региональных СМЭВ в силу недостаточности времени. Но может, стоило взглянуть на это с другой стороны.  Дать право на существование  разных вариантов развития. Формально создание региональных СМЭВ не запрещено. В протоколе заседания Совета по региональной информатизации от 17.03.2011 под председательством И.О. Щеголева  в п. 2.3 зафиксировано, что в случае наличия в субъекте  разработанной СМЭВ,  ее интеграция с единой системой взаимодействия производится РТК на безвозмездной основе. Практика пока иная, надеюсь, с отсрочкой по времени до 2012 года что-то изменится.

Минэкономразвития РФ в поддерживающей методике проектирования межведомственного взаимодействия предлагает наделять специальное должностное лицо полномочиями технолога проекта. Данный служащий отвечает за создание технологических условий для межведомственного взаимодействия:

способ направления запроса (РСМЭВ, системы исполнения регламентов);
способ удостоверения должностных лиц (ЭЦП, логины-пароли);
состав сведений запросов и ответов, с точки зрения реализации web-сервисов.

Как сотрудник будет отвечать за перечисленные технологические компоненты взаимодействия ему неподконтрольные.

Предложения единого исполнителя связанные с переводом услуг в электронный вид, с учетом целей правительственных инициатив по оптимизации автоматизированных услуг должны непременно сопровождаться действиями по моделированию сценария их оказания "как должно быть".

 Если у регионов в нашей стране есть «осознанная необходимость» не использовать своих решений и не делать попыток к развертыванию своих систем, где они могли  бы заниматься, как технической частью, так и процедурной,  и синхронизировать эти работы, то надо осторожно подойти  к их ответственности не только за инфраструктуру, которую они не проектируют, но и за то, что на ней будет разворачиваться, какое качество госуслуг получит потребитель.   Иначе техническую инфраструктуру действительно нужно ограничить весьма техническими элементами, допустим каналы связи и их защита, точку доступа для интеграции с федеральной СМЭВ. А вот система исполнения регламентов и контроль над сценарием электронного административного процесса сохранить за территориальными администрациями.

Вспомним период становления портальных разработок, которые поначалу развивались  без каких либо общефедеральных условий.  Большое упущение, что этих условий не было на нормативном уровне. Вместе с тем некоторые регионы конструировали  свои порталы, вне зависимости,  от того, что от Министерства экономического развития и торговли РФ поступали типовые продукты. Где-то регионы делали лучше, свои. Потом появился федеральный портал со странной судьбой и миссией ogic.ru, следом тестовая версия servicerussia.ru, потом gosuslugi.ru. Теперь разработана альтернатива, которую тиражирует единый исполнитель epgu. gosuslugi. ru.  Со СМЭВ и инфраструктурой ситуация развивалась  иначе, типовые требования есть и казалось бы можно по ним разворачивать проекты. Но нет, на практике самим их создавать не желательно. Таковы «рекомендации».

Идея единого федерального решения имеет свои плюсы, но ее нужно было попробовать в полной мере в некоторых регионах и увидеть все ее свойства, причем в разрезе техника, право, управление. То же, что показывалось как пилотная модель – портал с описанием услуги отправкой заявления в ведомственную ИС не полноценно и не очевидно, это уже и до подобных систем было.  И  Закон N210-ФЗ не к этому в первую очередь склоняет регионы.  В значении Закона  N210-ФЗ, чтоб настраивать обмен документами и производить отработку запросов, эффективней использовать системы со встроенным специализированным инструментарием Enterprise Service Bus (ESB).   Благодаря Закону № 210-ФЗ между процессами предоставления публичной услуги в электроном виде и межведомственным взаимодействиям в рамках ее оказания  можно поставить знак тождества .  Поэтому в новой редакции Закона №210- ФЗ ввели термин «межведомственное информационное взаимодействие». Потому что группировка услуг, комплексность их оказания  даст заявителю заметно больший эффект. И с помощью  инструментария  ESB  доступна обработка смежных запросов уже в автоматизированной  среде управления исполнения административных процессов. В специальной литературе иногда это принято называть кластеризацией услуг. Таким образом, типизированные и формализованные запросы будут направляться в соответствующие ведомства автоматически и путем интеграции с соответствующими веб-сервисами получать обратно ответы гораздо быстрее, чем пять дней, отведенных на эти процедуры Законом №210-ФЗ.

В мировой практике сейчас отмечается тенденция к увеличению объема межадминистративного обмена. Потребительская удовлетворенность в такой модели достигает оптимального значения. Это так называемая «Я центричная» модель. Альтернатива устаревшей конструкции, где клиентам приходилось взаимодействовать с множеством учреждений, а  информационный обмен между учреждениями ограничен.   

Современные сервисы предполагают широкое применение технологии оказания услуг по принципу «жизненной ситуации», «одного окна».

Как пример можно привести московскую городскую целевую программу административной реформы, утвержденную  Постановлением Правительства Москвы от 19.10.2010 № 945. Городские власти приняли решение оптимизировать государственные услуги по схеме «жизненной ситуации», с переходом на оказание таковых в многофункциональных центрах. Следующим, конечно должен стать шаг по выстраиванию данной архитектуры и для он-лайн услуг в интернете.

Считаю, что такая концепция должна преобладать в порядке оказания всех госуслуг и системы, основанные на платформах ESB,  соответствуют этому назначению.

В указанной Программе г. Москвы помимо способа оказания госуслуг уделено внимание и порядку обработки запроса заявителя в параллельном либо  последовательном виде, или от ведомства, куда произошло первое обращение ко всем остальным. Именно в таком направлении и прорабатываются сценарии интеграционных платформ на базе ESB.

Сначала было описание

Вся автоматизация административных процессов будет профанацией, если основательно не подойти к мероприятиям по описанию публичных услуг. Не обеспечить актуализацию данных о процессах оказания услуг и не свести все эти разрозненные цепочки в единую карту процессов государственных услуг.

В мире давно существуют системы управления административными процессами, являющиеся не просто графическим средствами, но и серьезным аналитическим инструментарием. С их помощью в регионах можно развернуть грамотный порядок описания, хранения, актуализации и визуализации государственных услуг и среды межведомственного обмена. С помощью такой технологии можно своевременно управлять разрозненными процессами, готовить единообразную документацию по их регламентации и главное оперативно автоматизировать любые изменения.

С этой точки зрения определенную критику заслуживает методический материал, который был предоставлен в начале лета 2011 года Минэкономразвития для ведения форм паспортов услуг и карт межведомственного взаимодействия.  Данные формы имеют табличный вид, сложны для заполнения и главное неприменимы для постоянной актуализации, изменения и использования этого материала в целях перевода услуг в электронный вид техническими специалистами.  Здесь подошло бы использование стандартных систем управления административными процессами.

Нельзя не отметить определенный прорыв в подготовке проектов законов и подзаконных актов, способствующих оказанию услуг в интерактивной форме. Но при этом характер вносимых изменений не должен ограничиваться дополнением в  текст фраз  - «а также в электронном виде». Для порядка принятия решения по рассматриваемому заявлению, государственным служащим требуется не только изучить документ как таковой, но еще и убедиться в его подлинности, а также доказать в случае проверок или судебных исков правильность вынесенного решения, предоставлением доказательств исключающих вину служащего.

Для этого проработка изменений в законодательстве  в части электронных документов должна корреспондироваться со всеми условиями  использования подобных документов.

Вот пример неточной работы с проектом нормативного  акта. В  открытых источниках размещен Проект административного регламента Рособрнадзора «О предоставлении государственной услуги лицензирование образовательной деятельности».

В пункте  37 написано, что документы в Управление могут подаваться соискателем в электронном виде через Единый портал. И тут же в  следующей строке сказано, что  «специалист, ответственный за прием документов, удостоверяется что: документы прошиты, пронумерованы и скреплены печатью», а также исследует  еще  ряд физических свойств бумажных документов. В итоге специалистам не хватает легитимации деятельности по работе с электронными документами и хранению принятых электронных документов в юридически значимом виде. Любая проверка по итогам выданной лицензии будет иметь серьезные последствия для Управления, если не удастся доказать подлинность сканированных и сделанных с помощью офисных приложений документов.  И ведомства, противясь такому порядку, справедливо не хотят брать на себя ответственность.

Помимо положительных доработок Закона №210-ФЗ,  нужно обратить внимание  на ожидаемые в таких  случаях исключения из правил.  Запрет на требование определенной информации  у заявителя не распространяется отныне на 18 типов документов перечисленных в статье 7. Впрочем, исключение это может быть  снято, если специальными законами будет предусмотрено иное.  И судя по подготовленным поправкам в законодательные акты, регулирующие оказание услуг, в отдельных случаях все-таки заявителя избавляют от необходимости сбора документов.   Здесь не стоит торопиться с выводами в силу особенности перечисленной информации, но почему законодатель не смог сразу  определиться с данными списками. Было очевидно, что они должны появиться и конкретизироваться.

Особое беспокойство в связи с текущей электронизацией государственного управления вызывает степень готовности муниципальных образований и особенно сельских поселений . Даже в стабильных в финансовом плане субъектах Федерации преобладающее количество муниципальных органов не имеют информационных систем. В такой обстановке нет возможности настраивать веб-сервисы для интеграции с системой взаимодействия.

О статусе РСМЭВ

Постановление №451 описав состав инфраструктуры взаимодействия, осветило также правовую составляющую внедряемых решений. А именно статуса  единого комплекса информационно-технологических компонентов и входящих в него информационных систем.

Ранее Постановление №697 предписывало определить операторов региональных информационных систем межведомственного электронного взаимодействия и принять меры по заключению указанными операторами соглашений с Минкомсвязью РФ. Информационные системы и входящие в них подсистемы установлены следующие:

информационная система идентификации и аутентификации, предназначенная для обеспечения при осуществлении взаимодействия с  использованием инфраструктуры взаимодействия идентификации, авторизации и аутентификации органов и организаций, а также физических и юридических лиц;
единая система межведомственного электронного взаимодействия.

В связи с этим вернемся к вопросу происхождения информационной системы предлагаемой в качестве сервиса РТК субъектам. В соответствие со статьей 13 Закона № 149 от 27.06.06 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», к государственным информационным системам  относятся федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов.  В статье 14 этого же Закона подчеркивается, что государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами.

 

Конкретизируя нормы федерального законодательства Постановление Правительств от 10.09.09 № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» постановляет, что  до ввода в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы, которая предназначена для использования при осуществлении государственных функций или  предоставления государственных услуг, федеральный орган исполнительной власти обязан:

принять правовой акт о порядке и сроках ввода в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы;
зарегистрировать федеральную государственную информационную систему в реестре федеральных государственных информационных систем.

Из норм действующего законодательства следует, что информационная система, предназначенная для предоставления государственных услуг, реализующая полномочия государственных органов и обеспечивающая информационный обмен,  во-первых, является государственной информационной системой, во-вторых, должна быть введена в эксплуатацию и зарегистрирована. Помимо этого необходимо определить является ли эксплуатируемая система федеральной, региональной или муниципальной. По своему характеру являясь централизованным ресурсом, к разработке которого субъекты не имеют отношения, это должна быть федеральная информационная система.

Но пока, к сожалению, получить каких-то официальных свидетельств о том, что региональная СМЭВ является государственной информационной системой, или ее подсистемой, не удается.  Нелишне бы прояснить статус информационных технологий и технических средств, обрабатывающих данные государственных баз и пользователей в процессе оказания публичных услуг,  хотя бы для того, чтоб региональные власти понимали, если они не могут ввести в эксплуатацию свою систему, то  пользуются альтернативной на легитимной основе.

Кураш Антон Петрович

Тематики: Интеграция, ПО

Ключевые слова: центр обработки данных, ЦОД, автоматизация производств, автоматизация предприятий, автоматизация документооборота, автоматизация делопроизводства, электронный документооборот